Информационные ресурсы Архив Комментарии научно-методического отдела к проекту Федерального закона Российской Федерации «Об автономных учреждениях»
В средствах массовой информации появилось сообщение о том, что группа депутатов Государственной Думы вновь выносит на рассмотрение проект Федерального закона РФ «Об автономных учреждениях». Два года назад уже обсуждались сразу два закона – «Об автономных учреждениях» и «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях». Тогда на защиту бюджетных учреждений встали театральные деятели, которые обратились к Президенту РФ после нескольких неудачных обращений к Правительству РФ. Продвижение законов было приостановлено, и вот опять снова появился этот проект. К сожалению, библиотечные работники слишком инертны и разобщены, несмотря на наличие РБА и других библиотечных сообществ, и пока что молчат. Между тем, введение этого закона, на наш взгляд, будет иметь массу негативных для существования библиотек последствий, гораздо более худших, чем после принятия Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Текст доработанного проекта опубликован в Российской газете за 18 мая 2006 года. Там же открыта рубрика «Обсуждаем законопроект “Об автономных учреждениях”. Очень просим вас внимательно ознакомиться с этими документами и следить за дальнейшими публикациями. Для вашего удобства некоторые документы, включая проект Закона, публикуем на нашем сайте с ссылкой на Российскую газету.
Хотим также предложить вам комментарии к данному проекту и некоторые размышления о возможных последствиях. Надеемся, что все эти материалы хоть как-то помогут вам подготовиться к новым реалиям, которые уготовило нам Правительство.
Комментарии научно-методического отдела к проекту Федерального закона Российской Федерации «Об автономных учреждениях»
«Российская газета» – 2006. – 18 мая.
Суть данного Закона – в переводе государственных и муниципальных бюджетных организаций в ранг автономных учреждений. Статс-секретарь-заместитель министра экономического развития и торговли Андрей Шаронов сказал о том, что «Закон об автономных учреждениях – это создание промежуточной организационной формы между традиционным бюджетным учреждением и некоммерческой организацией в сфере социальных услуг. Эти учреждения остаются государственными, но больше не будут работать по утвержденной сверху смете. Им никто не станет расписывать, сколько тратить на электричество, сколько людей принять на работу». (Российская газета»–2006.– 18 мая). Казалось бы, благое дело: директорам дают право на более свободное обращение с финансами (при том непонятно, как эти обещания воспримут в казначействах и как текст Закона соотносится с текстом закона о казначействе). Однако не все так просто. Многие из тех, кто принял участие в обсуждении проекта, уже усомнились в том, что бюджеты не будут сокращены, а учреждения не будут переведены на самоокупаемость. «Кроме того, участники дискуссии разглядели в проекте угрозу масштабного изъятия имущества, прежде всего недвижимого, у государственных (муниципальных) учреждений культуры. “Закон должен гарантировать, что при переходе учреждений культуры из одной формы в другую деньги и имущество у них не отнимут”, – сказал руководитель Федерального агентства по культуре и кинематографии Михаил Швыдкой» (Российская газета» – 2006. – 18 мая). К сожалению, таких гарантий в проекте нет и, судя по настрою Правительства, и не будет. Закон носит так называемый «бюджетосберегающий» характер и направлен на значительное облегчение бюджетов всех уровней от слишком большого, по мнению экономистов, количества бюджетных организаций. Настоятельное требование руководителей всех мастей об увеличении количества платных услуг также становится понятным при прочтении данного проекта. Ведь у нас обязательно будет (и уже отмечено в ряде регионов) снижение бюджетных влияний в библиотеки именно на те суммы, которые они заработали. Таким образом, вряд ли автономные учреждения будут иметь достаточное бюджетное финансирование даже по заказам на осуществление бесплатных услуг. Но перейдем к тексту проекта Закона. Остановимся на тех положениях, на которые надо обратить особо пристальное внимание.
Глава I. содержит общие положения об автономных учреждениях. Что это такое? Определения в тексте нет. Совершенно непонятно из этой главы, чем же автономное учреждение (далее – АУ) отличается от существующих форм некоммерческих организаций (учреждений), суть которых определена в Гражданском кодексе РФ и в Федеральном законе «О некоммерческих организациях». Пункт 1. статьи 2. вообще сформулирован так, как будто бы раньше не было никаких организаций, оказывающих услуги населению в области науки, образования, культуры и т.п. Далее следуют пункты о правах АУ как юридического лица, повторяющего по сути положения ГК РФ. Относительно новыми являются пункты 6 и 9 о необходимости открытого доступа к документам АУ и публикации отчетов о его деятельности.
Статья 3. главы I. посвящена проблемам юридического обоснования имущества АУ. Оперативное управление остается главным в имущественных отношениях. Подчеркивается, что «собственником имущества автономного учреждения является Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование». Таким образом, собственник имущества – основной учредитель бюджетных учреждений. Он вправе передать полномочия учредителя какому-либо органу управления властью, что обязательно должно быть отражено в соответствующих документах.
В статье вводится понятие «особо ценное движимое имущество». «Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление уставной деятельности автономного учреждения будет существенно затруднено. Виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Решение собственника об отнесении имущества к категории особо ценного принимается одновременно с принятием решения о передаче указанного имущества автономному учреждению или о перечислении целевых средств на его приобретение» (Ст. 3., п. 2).
Надо сказать, что мне лично ничего не понятно в этой статье. Начнем с того, что раньше под движимым имуществом понимались вполне определенные вещи – транспорт и связь. Что будет отнесено теперь к данной категории не совсем ясно. Если этот перечень определяет Правительство, то непонятно, каким документом будут регулироваться имущественные отношения между собственником и АУ и когда этот документ появится. Вместе с тем собственник должен определить список особо ценного имущества сразу же после организации АУ. Обратите внимание на то, что надо заблаговременно поинтересоваться, какое именно имущество будет отнесено к категории особо ценного, и проследить правильность оформления документов о его передаче библиотеке, выяснить, какой именно орган управления властью будет контролировать его использование и все это тщательно отразить в уставе.
В этой же статье есть и отрадный пункт: «Земельный участок, необходимый для осуществления автономным учреждением своих уставных задач, закрепляется за ним на праве постоянного (бессрочного) пользования». Правда, не очень понятно, как этот пункт соотносится с Земельным кодексом РФ и общим кадастром земель. Поэтому уже сейчас необходимо юридически грамотно оформит все земельные отношения с собственником и получить соответствующие документы, тем более, что в некоторых регионах до сих пор неясно, в чьей собственности находится земля под зданиями библиотек. Конечно, это касается только тех библиотек, которые имеют недвижимое имущество в оперативном управлении. Но и для библиотек, арендующих помещения, также важен вопрос о том, кто является собственником земельного участка и каковы перспективы нахождения библиотеки в данном здании на данном участке. Все документы, определяющие права библиотек на оперативное управление имуществом или аренду помещений и на нахождение на земельном участке необходимо уже сейчас обновить и привести к полному юридическому порядку.
Статья 4. главы I. рассматривает виды деятельности автономного учреждения. Видов деятельности нет, есть определение основной деятельности как деятельности, непосредственно направленной на достижение целей, ради которого автономное учреждение создано. Ничего нового нет, однако обращаю внимание центральных библиотек на то, что до сих пор органы власти во многих регионах не признают научно-исследовательскую и научно-методическую деятельность в качестве основной, не разработаны и не утверждены на уровне планово-экономических управлений показатели этих видов деятельности, поэтому отстаивать интересы региональных и центральных библиотек будет крайне трудно, и при введении рассматриваемого Закона огромный пласт работы этих библиотек не будет учитываться при формировании заданий (заказа) учредителя. Мы много об этом говорили и писали, однако лишь немногие региональные детские библиотеки нас услышали и хоть что-то попытались предпринять. Так вот наступает время, когда особенно внимательно будет учитываться (или не учитываться) специфика деятельности каждой библиотеки, становящейся АУ. И если основной деятельностью будет признана только работа по обслуживанию пользователей и оказание услуг физическим лицам, то многим региональным детским библиотекам, находящимся на бюджете субъекта Федерации, просто не выжить в силу того, что невозможно будет объяснить властям, почему им надо содержать библиотеку, которой пользуется в основном городское детское население.
Пункты 2 и 3. статьи 4. очень важны. Пункт 2. – «Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансирование указанной деятельности обеспечивается из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом.
Условия и порядок формирования задания учредителя определяются Правительством Российской Федерации либо уполномоченным на то органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
3. Сверх объемов заданий и обязательств, указанных в пункте 2 настоящей статьи, автономное учреждение вправе также по своему усмотрению оказывать услуги (выполнять работы), относящиеся к его основной деятельности, возмездно и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях для граждан и юридических лиц в соответствии с порядком, установленным федеральными законами».
Из содержания данных пунктов ясно, что основой деятельности библиотеки станет социальный заказ (задание) от учредителя. Как понимает учредитель цели и задачи библиотеки, ее возможности, ее необходимость, – от этого будет зависеть очень многое, если не все, в существовании детской библиотеки. Финансироваться будет только то, с чем будет согласен учредитель, на все остальное надо будет зарабатывать. Есть опасность, чем больше библиотека будет зарабатывать, тем меньше учредитель будет выделять денег на основную деятельность. Мне кажется, что весь проект и направлен именно на то, чтобы бюджетные учреждения постепенно перевести на самоокупаемость. В этом – главная идея проекта. Проблема показателей работы библиотек разных типов и видов, доказывание необходимости детских библиотек и невозможности увеличения платных услуг, – должны стать главными в менеджменте детской библиотеки в сложившейся ситуации.
Обратите внимание на главу II. Создание автономных учреждений. Особенно важны пп. 3, 5,7, 8 статьи 5. Их надо внимательно прочитать и принять к сведению при изменении статуса.
Статья 6 «Учредитель автономного учреждения» содержит очень важный пункт 2. о том, что «автономное учреждение может иметь только одного учредителя». В нашем случае надо очень внимательно подойти к изучению документов о том, какой орган власти получает от собственника права на выполнение функций учредителя – управления культурой или имуществом, чтобы преодолеть ту двойственность, которая сложилась в последние годы. Если четких указаний от собственника нет, то в уставах надо пытаться записывать в учредители только собственника имущества непосредственно.
Внимательно прочитайте главу III «Управление автономным учреждением». Вводится новое и не совсем привычное звено управления библиотекой – наблюдательный совет, полномочия которого достаточно объемны и во многом ограничивают полномочия руководителя библиотеки. Непонятно, где бюджетные организации при переводе в ранг АУ найдут такое количество людей, которые должны входить в состав наблюдательных советов и иметь при этом административный и общественный вес. Ясно одно, уже сейчас надо укреплять связи с значительными людьми и уговаривать их принять участие в работе этих наблюдательных советов. Наверное, легче всего решить эту проблему будет тем библиотекам, в которых уже имеются попечительские и иные советы.
Статьи 15-18 не понятны и пока не могут быть прокомментированы.
В статье 19 обратите внимание на 4., текс которого может быть использован для доказательства необходимости сохранения детских библиотек.
Таковы в общих чертах комментарии к проекту Федерального закона «Об автономных учреждениях». Мы не хотим никого пугать, мы просто хотим обратить ваше внимание на необходимость готовности к изменениям, которые могут произойти в ближайшее время. Мы и дальше будем информировать вас о порядке обсуждения и принятия (непринятия) данного закона. Надеемся, что и вы будете информировать нас о всех изменениях, которые происходят в вашей библиотечной жизни.
В качестве приложений к данному обращению приводим тексты проекта Федерального закона «Об автономных учреждениях», обсуждения этого проекта на страницах «Российской газеты» и замечания и предложения к проектам двух аналогичных законов, которые были предложены Государственной Думой два года назад и были временно сняты с обсуждения. Эти замечания и предложения были подготовлены Н.В. Бубекиной по просьбе Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ. Может быть, они чем-то смогут помочь вам при чтении нынешнего проекта.
<
p>
Корнеева И. Валерий Фокин: Реформу надо сочинять самим // Российская газета . – 23 мая 2006 г.
Шкель Т. Кто первым скажет “АУ” // Российская газета . – 18 мая 2006 г.
